上海，一座拥有2400万人口的城市，其人口规模高出北京400万，是广州的一倍。然而与之形成鲜明对比的是，上海土地面积仅为北京的2/5，与广州相比也小了1000多平方公里，这意味着，上海市人均用地面积仅为北京的1/3。     作为中国发展最早、最为成熟的工业城市，上海也最早遭遇了土地资源紧缺与城市产业发展之间的尖锐矛盾。在上海市政府今年3月印发的《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》中就提出，“本市建设用地规模接近极限，土地供需矛盾突出，并存在建设用地布局分散、结构不合理、用地效率不高等问题。”     而从2014年年初开始上海出台了一系列土地新政，目的就在于严控新增建设用地的同时，更加注重从存量土地上挖掘发展空间。此后，旨在盘活存量工业用地、升级上海市产业结构的数个新政在今年4月、5月间密集发布，一方面推出弹性工业用地出让制度，另一方面严控工业用地分割出让。     随着新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的快速推进，在人口高峰、城镇化高峰和工业化高峰的聚合压力下，全国都面临着转变用地模式、向集约要地的转型需求。国土资源的节约集约利用，是实现调结构、转变经济发展方式的主动选择和题中之义。这个过程既是规划理念矫正、发展思路转变的过程，更是土地管理制度改革创新的过程。     而通过国土资源集约利用来实现生产要素的重新配置和效率的提高，也必然面临着社会关系和经济关系的重塑。上海的一系列工业用地改革政策的背后，是产业主体、地产载体和政府各个部门间的反复博弈平衡。而结果不论谁被淘汰、谁又受益，上海的此轮工业用地政策改革都将成为新城镇化大潮中的一个重要范本，为其他城市提供宝贵的借鉴。     核心：控制增量     嘉定区，位于上海市西北部，上世纪50年代开发之初，嘉定便被定位为“上海科学卫星城”。如今，其区域内布局了近百个大大小小的工业园和产业园，这一区域的用地现状已然成为整个上海的缩影。     “嘉定区规划的国有建设用地总规模为278平方公里，但是现在实际已用建设用地面积达到了288平方公里。”嘉定区徐行镇副镇长金耀明告诉中国房地产报记者。     在徐行镇政府前面，一片刚整理完成的土地亟待开发，四周环绕着高高矮矮的住宅楼。“几年之前徐行镇还是上海的郊区农村，但是随着这几年的房地产开发，已经很难再有大片土地供给传统工业企业。”金耀明表示。     记者了解到，随着嘉定新城建设加速，加之产业结构调整的需求，一部分传统制造类工业企业正在向更加偏远的区域搬迁。能够留在嘉定区中心的企业大多是一些企业总部或者研发型项目基地，如今多集中在南翔、马陆一带的产业基地中。     2014年5月6日，上海市针对城市发展面临的资源约束，明确了之前提出的“五量调控”（总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高）的土地管理思路，将2020年的规划建设用地规模——3226平方公里锁定为未来建设用地的“终极规模”。     虽然这一规模直到5月份才最终敲定，然而市场早在一个月之前就已经闻风而动，做出反应。     2014年前4个月，上海市土地成交面积为261.02万平方米，土地出让金共计522.65亿元，与北京的千亿规模相比，上海市第一季度的表现不尽如人意。值得注意的是，在这500多亿元的收入中，近一半收入来自1月份的土地交易。     随着今年一季度末，上海市土地市场新增建设用地“零增长”的消息传出，上海市土地交易市场陡然萎缩。4月份，上海市共出让15幅经营性用地，成交面积35.57万平方米，成交总额66亿元，这仅相当于1月份成交额的1/4。     根《中国经济周刊》报道，截至2012年底，上海市土地财政偿债规模达到2222亿元人民币，土地偿债在政府负责偿还责任债务中占比达到44.06%。而2013年，上海市土地出让金额同样高达2186亿元，排在全国城市之首。     “随着对新增建设用地入市的限制，2014年上海市土地出让将有一个明显的下滑趋势，政府的卖地收入也会相应减少。”月星集团投资管理中心副总经理周建成表示。这无疑将成为未来上海市政府不得不面对的一个巨大挑战。     伴随着政府卖地收入的减少，在周建成看来，同样减少的还有进入上海的企业数量。“土地要素是企业生产活动最基本的生产要素之一，随着上海新增入市工业用地的减少，企业又无法承担城市中心区的高昂地价，选择离开将成为趋势。”     在徐行镇，金耀明考虑的已经不是如何招商[简介 最新动态]，“土地财政的时代已经是过去时，未来几年嘉定面对的问题是如何将透支的10平方公里给补回来。”     利器：缩短年限     “正是上海市在土地放量上的限制，真正给盘活闲置存量、盘活低效利用的工业用地带来了压力。”动力联行董事长梁春告诉中国房地产报记者。     2014年2月22日，上海市政府下发《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，第一次提出“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地管理思路，稳定土地市场供应量，并以土地利用结构优化促进产业结构调整和城市功能完善。     根据这“五量”标准，上海市除了将总量框定在3226平方公里外，更是明确了要对闲置、低效利用的工业用地进行盘活，在已有存量土地的二次发掘上做足文章。     今年4月3日，上海市发布“新版国有建设用地（工业用地产业项目类）使用权出让合同”（下称“出让合同”），其中规定，新增工业用地产业用地类项目7月1日起施行20年弹性年期制度，不再执行之前的50年期标准。     实际上，上海对于工业用地弹性出让制度早有试点，这次出让合同的修改则可看做是试点经验在全市的一次推广。2013年3月，上海发布《临港地区建立特别机制和实行特殊政策的三十条实施政策》，在临港工业区实行工业用地弹性出让，按规定可分别设定10年、20年、30年、40年、50年的出让年限，出让价格按照相应年限通过评估确定。     “随着新增工业用地的出让年限变短，最直接的影响便是这类工业用地价格的下降，然而与此同时，拥有大量工业用地存量的老工业企业、产业地产企业手中的工业用地年限仍然延续50年年限，其土地资源价值将会升高。”一位上海当地园区主管表示。     而戴德梁行中国区工业部主管苏智渊认为，随着工业用地出让年限的缩短，工业用地出让产生的财政收入会分配到一个更平均的区间，避免因为一个大的产业项目而让地方财政“一年撑死，一年饿死”。     “从50年变为20年，总体来说是符合产业发展趋势的，”金耀明告诉中国房地产报记者，“目前企业的生命周期普遍只有10年，而以往50年的年限就给企业囤地从而获得土地溢价收入提供了空间。”     记者了解到，上海市政府办公厅日前已转发文件，将新增供应的工业用地产业项目类、工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类均纳入全生命周期管理。     而上海市所推行的企业生命周期管理方法中，工业用地弹性出让只是手段之一，“土地受让人按开工、竣工、投产等时间决定缴纳履约保证金”、不达标企业“主动退出”和“强制退出”机制，以及谁污染谁负责等都是考核和管理的重要保证。     不过此次弹性工业用地政策仍然给一部分企业留了“后门”。根据规定，工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类用地仍可维持原有的50年。然而，产业性质如何划分，评定标准如何并没有更加详细的评述。     对此，相关业内人士认为，应在未来进一步明确评价标准，以防闸门松口处成为权力寻租的重灾区。     目的：提高质量     上海市盘活存量工业用地的思路非常清晰——控制增量、盘活存量，然而，如何在上述基础上实实在在提高工业地产的质量，才是政府最终目的所在，也是整个产业升级、土地政策改革攻坚之处。对此，上海市的举措一是开启工业用地变性流转，二是严格限制工业用地产权分割。     早在2013年11月，80%的土地为工业用地的上海自由贸易区就有意开启工业用地转商业用地的大门。今年4月，有相关媒体报道，上海自贸区不久将正式公布自贸区土地流转条例，其中工业用地将能够变性为综合用地，受此消息影响，外高桥、浦东金桥[简介 最新动态]股票当日一路高歌。     “逐步淘汰传统制造业，以现代服务业或者新型的产业综合体形式代替，这就是上海推行一系列新政的根本逻辑。”周建成告诉中国房地产报记者，土地流转的松闸为这一步产业升级亮了绿灯。     然而，对于纯工业用地，政策限制依然极其严苛，在新版国有建设用地（工业用地产业项目类）使用权出让合同中明确提到，工业用地不得整体或分割转让，房屋不得分幢、分层、分套转让。     工业用地能否分割转让，上海市的政策调整经历了从“真空”到“规范”的过程。“上海市工业用地不能分割是近两年提出的，5年之前并不是这样。”周建成告诉中国房地产报记者。     记者查询到的资料显示，最早提出工业用地不能分割转让的文件是上海市2011年所发的《关于委托区县办理农转用和土地征收手续及进一步优化控制性详细规划审批流程的实施意见》。其中提出，产业园区中同宗土地房屋进行转让时，不得分宗、分幢、分层、分套、分间办理转移登记。     “过去许多地产开发企业追求以最快速度将项目出售，而能分割的工业用地最对其胃口。但是这类工业地产项目往往缺乏统一招商和管理，成为日后地区隐疾。”金耀明坦言。      无论开启流转抑或严控分割，这些政策的出台在客观上会将中小型的生产性企业彻底逼出上海，留下更多的空间发展高端服务产业。近期的一系列新政可以看作是这些年来上海产业结构提升的一次总攻。     影响：谁是赢家     “面对上海的这一系列新政，我们恐怕只能选择放弃这片市场。”一位知名产业地产企业的负责人告诉中国房地产报记者，无论是工业用地出让年限缩短还是对于产权分割的严苛，都对于外来企业“很不友好”。     在他看来，2010年上海市规土局出台的《规划土地政策支持高新技术产业化，促进经济发展方式转变和产业结构调整若干意见》对外来企业相对“友好”。这份《意见》在当时支持企业分割转让节余土地，此外还提到园区可以适当突破7%的配套用地限制。     而如今，原本50年的使用年限缩短为20年，这意味着传统拿地抵押再开发的模式将难以为继。此外，随着工业用地先租后让政策的逐渐落地，这类产业地产开发商的现金流也同样将面临严峻考验，外来企业在沪扩张之路的艰辛可想而知。     “一些在上海土生土长的企业却可以从这一新政中受益匪浅。由于它们一方面拥有大量存量工业用地，另一方面这些土地的50年使用年限并不受新政影响，因此它们现在掌握的资源更加奇货可居了。”周建成告诉中国房地产报记者。     公开资料显示，截至2013年底，上海商业用地、住宅用地和工业用地的楼面均价分别为10707元/平方米、5570元/平方米、500元/平方米，前两者分别是工业用地价格的20倍和10倍。但随着工业用地二次开发提速，到2014年3月底，上海工业用地楼面均价已经悄然上升至1149元/平方米，比去年翻了一倍。     记者据此致电上海市本地产业地产企业市北高新集团，其董秘胡申表示，工业用地出让年限缩短至20年，可能会增加用地企业日后的搬迁成本，影响用地企业经营的稳定性，从而促使其在一开始就慎重选择投资地点，所以拥有50年工业用地的企业普遍被看好。     “不过究其根本，政府才是最大的受益者”，一位上海产业地产人士对中国房地产报记者表示。     他认为，上述上海本地产业地产企业，无论张江高科、市北高新、漕河泾抑或外高桥、浦东金桥，其背后都有上海市国资委的背景，政府将成为这些企业土地价值重估背后的最大赢家。